Про анализ целевых программ на примере ФЦП «Культура России 2006-2011»

Поскольку прошлый раз я про то что ФЦП можно показать наглядно уже упомянул, раскрою эту тему несколько подробнее. В качестве примера я буду приводить ФЦП «Культура России 2006-2011», но это именно что пример — у нас есть немало и других интересных ФЦП.

Материалы отсюда http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/ViewFcp/View/2010/184/ и отсюда http://fcpkultura.ru

Во первых попробуйте найти определение того что такое «Федеральная целевая программа». Бьюсь об заклад найдёте не сразу, если вообще такая информация будет.

По своей же сути «Целевая программа» — это комплекс предварительно обоснованных обоснованных мероприятий проводимых в единой идеологии для решения одной или нескольких проблем или же развития в определённой области/областях.

Цели

То есть целевая программа «пляшет» от целей. Например, для ФЦП «Культура России 2006-2011» установлены такие цели:

  • сохранение культурного наследия Российской Федерации;
  • формирование единого культурного пространства, создание условий для обеспечения выравнивания доступа к культурным ценностям и информационным ресурсам различных групп граждан;
  • создание условий для сохранения и развития культурного потенциала нации;
  • развитие международного сотрудничества, укрепление мировых культурных связей;
  • обеспечение адаптации сферы культуры к рыночным условиям

И мероприятия программы и потраченные средства уходят на достижение этих целей.

Госкоординатор и ГосЗаказчики

У каждой из ФЦП обязательно есть одно ведомство которое координирует работу всех остальных задействованных в данной программе. А также обычно есть несколько ведомств являющихся госзаказчиками. На практике это означает что, либо расходы по ФЦП согласуются с координатором, либо ведомство координатор само размещает госзказы на проведение работ по ФЦП, а ведомство госзаказчик является функциональным заказчиком по данным работам.

Целевые индикаторы

Для того чтобы цели достигнуть формируется набор целевых индикаторов. Эти индикаторы — это некие измеримые показатели замером которых по итогам каждого года и по завершении программы можно судить о её успешности или неуспешности.

Для ФЦП «Культура России 2006-2011» индикаторы следующие:

  1. Доля национальных фильмов в общем объеме проката
  2. Доля объектов культурного наследия, находящихся в удовлетворительном состоянии, в общем количестве объектов культурного наследия федерального значения
  3. Доля представленных (во всех формах) зрителю музейных предметов в общем количестве музейных предметов основного фонда
  4. Доля архивных документов, находящихся в условиях, обеспечивающих их постоянное (вечное) хранение, в общем количестве архивных документов
  5. Средняя книгообеспеченность (количество изданий в библиотеках/количество читателей)
  6. Увеличение количества посещений музеев по сравнению с предыдущим годом
  7. Доля отреставрированных уникальных и особо ценных архивных документов в общем объеме подлежащих реставрации документов этой категории
  8. Увеличение количества посещений библиотек по сравнению с предыдущим годом
  9. Увеличение количества посещений сайтов библиотек в сети Интернет по сравнению с предыдущим годом
  10. Увеличение количества электронных документов в национальной электронной библиотеке по сравнению с предыдущим годом
  11. Увеличение количества посещений спектаклей, концертов, представлений, в том числе гастрольных и фестивальных (в пересчете на 1000 человек), по сравнению с предыдущим годом
  12. Доля новых произведений профессионального искусства в общем репертуаре организаций исполнительских искусств
  13. Увеличение количества театрально-концертных мероприятий за счет внутрироссийского межрегионального обмена по сравнению с предыдущим годом
  14. Увеличение количества участников культурно-досуговых мероприятий по сравнению с предыдущим годом
  15. Увеличение количества российских культурных акций, проведенных за рубежом, по сравнению с предыдущим годом
  16. Издание книг и брошюр образовательного, научного, культурного назначения (в пересчете на 1000 человек)
  17. Доля мероприятий, направленных на сохранение и развитие нематериального культурного наследия народов России, в общем количестве мероприятий, реализованных учреждениями культуры клубного формирования
  18. Рост числа участников клубных формирований самодеятельного народного творчества по сравнению с предыдущим годом
  19. Выпуск книжных изданий для инвалидов по зрению

Сейчас я не будут интерпретировать адекватность отдельных индикаторов современным реалиям, мировому опыту и так далее. Это всё вопросы уже детального анализа.

Если вы посмотрите на паспорта ФЦП, то обнаружите что цели идут отдельно, целевые индикаторы отдельно, а госзаказчики отдельно.

Это и есть то что называется «информационный разрыв». Невозможно чётко провести соответствие между целевым показателем и целью. Точно также невозможно понять какой вклад в достижении цели вносит тот или иной госзаказчик и какие показатели достигаются благодаря его деятельности.

В принципе, именно цели и индикаторы — это первый уровень анализа ФЦП. Потому как индикаторы, чаще всего, оказываются весьма нечёткими и, например, в них указываются процентные доли того что измерить невозможно или на сегодняшний день никак не измеряется или же измерением показателя занимается госзаказчик этих работ или подведомственная ему организация.

Перечень мероприятий

По каждой ФЦП есть специальный перечень мероприятий в котором перечислены все те мероприятий которые за счёт ФЦП должны быть профинансированы, по каким направлениям расходования средств и каким бюджетам выделяются средства, какой госзаказчик отвечает за мероприятие и ожидаемые результаты от мероприятия.

Опять же обратите внимание что по каждому из мероприятий предусмотрены результаты и вот тут-то самое интересное. Эти результаты не сопоставлены с целевыми индикаторами. А то есть, мероприятия отдельно, индикаторы отдельно и узнать какое из мероприятий насколько повлияло на достижение того или иного индикатора невозможно

Почему это важно? Потому как выделение средств привязано к мероприятиям. Ожидаемые результаты, также привязаны к мероприятиям. Но понять долю ожидаемых результатов по какому-либо мероприятию в конкретном индикаторе невозможно, а значит и невозможно оценить фактическую стоимость достижения этой цели.

Контракты

Информация о контрактам по ФЦП размещается также как и по всем другим темам в открытом доступе. По ним, в частности, можно определить:

— процедуры размещения государственного заказа

— основных поставщиков по ФЦП (куда и кому пошли деньги)

— основных заказчиков, не в терминах «госзаказчик» ФЦП, а в терминах подведомственности тому или иному ГРБС

— даты заключения контрактов, даты сдачи работ, фактические наименования работ.

При этом на каждое из мероприятий может быть более одного контракта.

Результаты

И вот мы приходим к ещё одному немаловажному вопросу, к результатам. В ФЦП предусмотрено описание результатов по каждому мероприятию. Однако если Вы почитаете описание этих результатов, то там будут только «хотелки», а здесь нужны факты того что именно было сделано.

То есть если ожидаемым результатом по мероприятию должно было быть производство Национальных фильмов, то фактическим результатом должен быть перечень этих фильмов включаю базовую информацию о них. И так далее, то же касается всех остальных результатов.

И вот как раз, приходя к фактическим результатам, возникает необходимость в сопоставлении того что было запланировано и что сделано по факту. И вот тут есть возникает такое понятие как «онтология результатов государственных расходов«. А то есть формальное структурированное описание фактических материальных и нематериальных объектов полученных в результатах государственных контрактов, а также индивидуальные абсолютные показатели по мероприятиям не создающим объектов учета.

Цепочка контроля

Где во всём этом должны быть точки государственного и гражданского контроля?

Контроль обоснованности — это:

— Оценка адекватности целей и показателей целевых программ

— Оценка соответствия мероприятий целям и измеримость их представленными индикаторами

Контроль расходов

— то кто, как и когда получил средства по целевой программе

— как организовывались процедуры и мероприятия.

— выявление нарушений в процедурах, в организации работ, в выделении средств и так далее

Контроль результатов

— сопоставление фактических результатов целям, целевым индикаторам и ожидаемым результатам по мероприятиям

Что есть на самом деле

А теперь собственно о том что мы имеем в реальности:

1. Базовая информация о ФЦП публикуется на профильном сайте Минэкономразвития http://fcp.economy.gov.ru. Там представлены паспорта, концепции и тексты ФЦП, а также базовая информация по мероприятиям.

2. Примерно по 1/3 всех ФЦП существуют их публичные сайты в сети Интернет в которых представлена подробная информация о мероприятиях и контрактах.

Примерно по ещё 1/3 всех ФЦП информация о их ходе есть на сайте профильных ведомств госкоординатора и госзаказчиков. В остальных случаях информация, по факту, отсутствует онлайн

3. Информация о закупках и контрактах есть в системах zakupki.gov.ru (но фильтр по ФЦП там сделать не получится, не надейтесь) и в федеральном реестре контрактов где контракты по ФЦП получить можно, хотя и для этого придётся поднимать сводную бюджетную роспись с сайтам Минфина и выяснять какие целевые статьи расходов привязаны к конкретным ФЦП. Однако это осуществимая задача (и я лично её уже не раз осуществлял).

4. Информация о результатах есть на некоторых сайтах ФЦП, но тоже не на всех чаще их нужно «собирать руками» на основе предметов контрактов по госконтрактам по ФЦП.

Типичные проблемы

И, собственно переходя к вопросу конкретики почему те или иные ФЦП успешны или все неуспешны.
1. «Сбит прицел»
Цели программы изначально не соответствуют или не учитывают тенденции развития общества, мировой практике и реальной ситуации. Такое, по моей практике, бывает редко. Впрочем точные оценки могут давать только эксперты в данных областях.
2. Целевые индикаторы нерелевантны
Пример, в виде индикаторов в ФЦП выше.
Например, индикатор — Доля национальных фильмов в общем объеме проката
Что есть «доля» в данном случае? Число национальных фильмов к общему числу выпущенных в год? Число показов национальных фильмов в кинотеатрах в общему числу показов? Число национальных фильмов в тиражах на ДВД по сравнению к общему числу дисков?
И так далее.  Первый вопрос — это вопрос измеримости, второй вопрос — это вопрос абсолютных значений. Так доля — это относительное значение  и она не является объектом учётом (частью онтологии результатов) и для адекватных необходимо абсолютное число национальных фильмов вышедших в прокат за период времени. В этом случае можно сопоставить средние расходы на один фильм за счёт ФЦП.
Другой пример, заглянем в ФЦП «Социально экономическое развитие Курильских островов» вот тут http://fcp.economy.gov.ru/cgi-bin/cis/fcp.cgi/Fcp/ViewFcp/View/2010/232/
Там ест такой абсолютный показатель как
Налоговые поступления от рыбохозяйственного комплекса в бюджеты всех уровней
Это отличный численный показатель измеряемый в млн. рублей в год по которому запланированы значения
2007 — 465 миллионов рублей
2008 — 470 миллионов рублей
2009 — 515 миллионов рублей
2010 — 550 миллионов рублей
А теперь посмотрим на эти цифры внимательнее, что странно? А странным является очень малый прирост.
Возьмём 465 миллионов рублей как базовую сумму и подсчитаем по годам какой сумме она будет соответствовать с поправкой на инфляцию. Для этого можно воспользоваться калькулятором инфляции http://skokaskoka.ru/250/
2007 — 520.33 миллионов рублей
2008 — 586.53 миллионов рублей
2009 — 641.41 миллионов рублей
2010 — 677.33 миллионов рублей
Вот я и понять не могу, предполагается что там рыболовная отрасль должна развиваться или загибаться?
И подобного хватает в индикаторах по другим целевым программам тоже.
В одной заметке всей этой темы не охватить, далее я ещё напишу подробнее и о ФЦП и о том как их можно представлять наглядно

About This Author

  • http://tri-botinka.livejournal.com/ tri_botinka

    Плюс еще есть формальные критерии — скажем в 927-П п 10.1 гласит , что если индикаторы носят расчетный характер то в пояснительной записке должна прилагаться методика их измерения и алгоритм расчета (но почему то пояснительная записка не прикладывается к НПА) Иван ! Вопрос на 5+ — если вы так легко «вычислили» сбойные цепочки — скорее всего потратив немного времени — то как вы думаете почему заказчик-координатор или департамент «Департамента государственных целевых программ и капитальных вложений» Ю.М.Колочкова в Минэкономразвития со странной слепотой не видит таких очевидных «ньюансов» ?

    • http://ivan.begtin.name Ivan Begtin

      Потому как Минэкономразвития и само является госзаказчиком, а если эти сбойные цепочки привести в норму, то там может много чего нехорошего всплыть, а потом будут неприятные разговоры при согласовании расходов в Минфине или того хуже общение со Счетной Палатой и Прокуратурой.

      Кроме того в ФЦП участвуют многие ведомства весом поболее чем Минэкономразвития которые тоже вовсе не обрадуются сопоставимости планов и результатов. По тем же самым причинам — ФЦПшные деньги это всегда госзаказ и, зачастую, понятно кому уйдёт значительная доля средств ещё при утверждении паспорта программы.

      Я не про все ещё «нюансы», написал, там проблем куда больше.

      • http://tri-botinka.livejournal.com/ tri_botinka

        Минфин, Счетная палата и Прокуратура — это те же ОГВ — думаю в силу деловых знакомств и просто человеческого понимания на некоторые ляпы глаза закрыть можно, в целом картина все равно не перекосится. Еще можно вспомнить другого «дохлого слона» — выделение денег в бюджеты ведомств и распоряжения, которые не являются ФЦП — там о целях вообще нет речи — только революционные мандаты «выдать подателю сего водку и валенки». Такой «радости» в традиционных бюджетных китах — Минздравсоцразвития, Минобрнауки, Минобороны, Минтранс, Минрегион — выше крыши. Но есть ведь и «старший по палате» — зачем такая модель нужна Правительству ? А вот похоже и не нужна — отсюда и конкуренция между идеями ФЦП с Госпрограммами, ОНДП, БОР, Стратегиями развития и прочими «мимикриями» под проектный подход. А ты что-то предлагаешь ?

        • http://ivan.begtin.name Ivan Begtin

          К сожалению, все эти инициативы вроде БОР, ОНДП и т.д. жизнеспособны или нежизнеспособны не от их продуманности, а от того кто их продвигает. Я бы сказал что мне ближе идеи которые упоминались в Федеральной контрактной системе — с типизацией контрактов, акцентом на планирование и т.д., но сейчас есть все шансы что Минфин по этой теме не выделит финансирование.

          Насчёт закупок вне ФЦП. Так тут вот какой нюанс, у разных ведомств доля средств по ФЦП разная. У некоторых весьма и весьма существенная. А насчёт китов, да, чистая правда.

Яндекс.Метрика