О проблемах гражданского контроля за государственными расходами

Эту статью также можно прочитать на сайте Полит.Ру тут — http://www.polit.ru/analytics/2011/01/04/control.html

В качестве преамбулы — мне в последние несколько недель назадавали уже столько вопросов о том что я думаю про Роспил.Инфо (www.rospil.info) причём мне довелось слышать положительные отзывы о том какой это хороший проект в том числе и от чиновников, причём весьма и весьма разумных, однако лично я отношусь к этому проекту весьма прохладно, о чём уже упоминал коротко в итогах года, но сконцентрировать своё отношение я собираюсь не в критике, а в описание того каким должен был бы быть правильный гражданский контроль за государственными расходами при условии постоянной и системной работы над этой темой.

Конкретно этот мой пост будет именно описательным — здесь не будет решений (они будут в другой раз). а будут именно проблемы.

Для большей понятности начну с описания проблем в виде карты разума

Её также можно скачать картинкой gz_civil_control.png, как DOC файл gz_civil_control.doc или как карту разума для XMIND gz_civil_control.xmind

Далее по сути. Повторю тезис который уже не раз озвучивал. Государственные расходы — это весьма сложная тема, из-за регулирования, из-за необходимости понимать того как устроен бюджетный процесс, из-за необходимости понимания как вообще «система работает».

Однако, особенно сейчас, есть множество вопросов которые привлекают внимание граждан и проектов которые пытаются это внимание удерживать.

Эти вопросы я разделил на схеме как «Явные темы для граждан» и «Скрытые темы для граждан«.

Явные темы для граждан

Явные темы — это то что на поверхности, то что можно наблюдать практически постоянно и они заключаются всего в двух темах — закупки под своих (коррупция) и необоснованные и нецелевые закупки. В первую очередь такие явные темы — это темы для СМИ, то что позволяет «зацепить» аудиторию.

Начну с необоснованных и нецелевых закупок — это тот случай когда госзаказчики закупают, то что в понимании граждан им закупать совершенно не следует. Это разделяется на две подтемы — закупка предметов роскоши и закупка «некачественных» товаров.


В случае закупки предметов роскоши всё также предельно очевидно — это закупка автомобилей представительского класса, дорогостоящей мебели, «золотых шампуров», Hi-End электроники и тому подобных товаров. В результате у большинства граждан узнающих о таких фактах резко пробуждается потребность в социальной справедливости, а сами такие закупки очень любят СМИ потому как можно в любой момент ткнуть чиновников и добавлять «жируют за наш счёт!».

Вторая подтема закупка «некачественных» товаров затрагивает всё что касается приобретения товаров предназначенных для выполнения различных государственных функций, но качеством не обладающих и, возможно, наоборот непригодных и ненужных. Тут можно привести в пример закупки арбидола целесообразность которых подвергалась сомнениям (см. http://www.novayagazeta.ru/data/2009/111/23.html), случаи закупки устаревшей электроники, лицензий на устаревшие версии ПО, опасные реагенты и многое другое. В основном это «цепляет» граждан в тех случаях когда это затрагивает их жизнь, особенно их безопасность.

Другая важная тема — закупки под своих. Это тот случай когда заказ изначально готовится и проводится под вполне конкретного поставщика, а также стоимость товаров, работ или услуг по закупке превышает рыночные и предполагается что в стоимость заказа включён откат заказчику. Несомненно таких заказов немало, также несомненно что у таких заказов есть ряд признаков по совокупности которых можно предполагать коррупционность заказа и это также тот тип заказов которые активно освещаются в СМИ и обсуждаются онлайн, поскольку основная реакция граждан на подобные закупки — это подозрение что «воруют их деньги» уплаченные как налоги.

Эти темы можно коротко описать как — жируют (закупки роскоши), вредят (закупка некачественных товаров) и воруют (закупки под своих).

При этом целый ряд тем уходит из центра внимания — это скрытые темы для граждан

Скрытые темы для граждан

Скрытые темы — это темы, на сегодняшний день, неочевидные для граждан и выпадающие из внимания несмотря на их принципиальную важность.

Эти темы можно разделить на следующие:

— недостаточное раскрытие информации о госрасходах.

— недостаточное понимание бюджетного процесса.

— недостаточное понимание госконтроля за госрасходами.

— отсутствие контроля за результатами вскрытых проблем.

— отсутствие контроля за цепочкой принятия решения о госрасходах.

Недостаточное раскрытие информации о госрасходах

Во первых, для общего понимания ситуации повторю тезис который я часто упоминаю — в России одна из наиболее прозрачных систем государственных закупок . Это не шутка, не сарказм и не ирония — это правда. Вся информация о публичных расходах официально публикуется на сайте zakupki.gov.ru, в федеральном реестре контрактов и сайтах закупках и реестрах контрактов субъектов федерации. В принципе там содержится достаточно информации для обеспечения гражданского контроля — кто заказчик, кто участвовал в торгах, кто победил, документация, начальная-максимальная цена, конечная цена и так далее. Это сравнимо по структуре и объёму информации с раскрытием данных в США (USASpending.gov) и Великобритании (база COINS).

Недооценивать этот шаг со стороны российских органов власти не стоит. Однако, росийская специфика заключается в том что при отсутствии активных гражданских институтов мониторинга государственных расходов не велась и пока ещё слабо ведётся сейчас систематизация раскрытия информации. Например, сейчас не предоставляется в машиночитаемой форме информация о месте исполнения контракта или же зачастую отсутствует информация по тематической классификации закупок и контрактов.

У нас отсутствуют проекты уровня SunLight ClearSpending (http://sunlightfoundation.com/clearspending/) и пока непонятно как они могут появится.

Недостаточное понимание бюджетного процесса

Подавляющее число граждан очень смутно представляют как работает государственная машина в части её внутренних процессов выделения финансов. Это обусловлено двумя причинами. Первая — это, в принципе, отсутствием интереса разбираться в этой теме поскольку она достаточно сложна. Вторая — отсутствие понятных образовательных (популярных) материалов поясняющих бюджетный процесс для граждан.

Недостаточное понимание госконтроля за госрасходами

Ещё одна «скрытая тема» — это организация государственного контроля за государственными расходами. В России контроль за расходованием государственных средств распределён по ряду ведомств. Фактически им занимаются: ФАС России, Федеральное Казначейство, Генеральная Прокуратура, МВД России, Росфинмониторинг, Контрольное управление Президента России, Рособоронзаказ, ФНС России, Счетная Палата, а также органы финансового контроля субъектов федерации и местного самоуправления.

У каждого из органов контроля есть своя область задач, интересов и возможности повлиять на ситуацию.

Например, ФАС России и Рособоронзаказ касаются вопросы конкуренции, они в большей степени ориентированы на рынок, а не на граждан и, соответственно, реагируют на жалобы участников рынка вплоть до отмены государственных заказов.

Генеральную Прокуратуру, МВД России в меньшей степени касаются вопросов конкуренции и в большей  вопросы коррупции при госзаказе. Для них ключевыми темами могут быть — выплата откатов при госзаказах, вывод средств через фирмы однодневки, несоблюдение условий госконтрактов (формальное закрытие) и так далее. Все те случаи когда наносится ущерб государству.

ФНС России затрагивает вопрос вывода государственных средств «в тень», использование фирм-однодневок и неуплаты налогов.

Федеральное Казначейство затрагивает вопросы обоснованности выделяемых средств и последующей отчетности. Однако Федеральное Казначейство тут выступает в роли бухгалтерии, но не контролёра конечных результатов — это не их задача.

и так далее. Необходимо понимать что внятного описания «что делать» и «кому писать» в случае коррупционных заказов непонятно. Например, флеш моб устроенный А. Навальным в виде обращений на сайт ФАС России по поводу конкурса Минздравсоцразвития весьма спорен в части своей эффективности в виду того что при подозрении на сговор/коррупцию — это скорее темы для МВД и Прокуратуры.

В любом случае, понятная инструкция и гайд по действиям — это то о чём гражданские активисты зачастую забывают.

Отсутствие контроля за результатами вскрытых проблем

Простой пример. Граждане или СМИ выявили коррупционный заказ, придали ему максимум внимания. Вопрос — что считать результатом этой работы?

— отмену заказа?

— проведение прокурорской проверки?

— увольнение ответственного сотрудника?

— заведение административного дела?

— штраф ответственного сотрудника?

И так далее.

Может быть не один результат, а несколько. Но это всё вопрос контроля этих результатов, иначе происходит следующее — всплывает резонансная тема, СМИ и блогосфера бурлят с неделю-две, потом всё затухает и сходит на нет. В результате — результатов нет и одной лишь публичности освещения проблем недостаточно для их достижения.

Отсутствие контроля за цепочкой принятия решения о госрасходах

зачастую, граждане не понимают что решение о направлении средств на те или иные закупки принимают не лицами ответственными за размещение заказа, а начинаются с депутатов утверждающих бюджет, далее распространяются на глав органов власти (ГРБС), далее на ответственных зам. министров и руководителей департаментов и так далее.

Эти скрытые проблемы можно перевести на человеческий язык в следующих понятиях — не объясняют, не раскрывают, не наказывают.

——

Я небуду далее углублятся в типизацию проблем,  это будет уже в другой раз, а Вы можете подробно рассмотреть их все на схеме.  Отмечу лишь самое важное.

Сейчас происходит «обжелтение» всего что касается государственных расходов. Подавляющее число СМИ рассматривают госзакупки исключительно как возможность привлечь большее число читателей и акцентировать на трёх известных явных проблемах — «жируют» (закупки роскоши), «вредят» (закупка некачественных товаров), «воруют» (проведение заказов под своих). Вокруг этих трёх столпов медийного освещения госзакупок и крутится всё остальное, включая внимание блоггеров и политических активистов.

Фактически, на сегодняшний день, отсутствует главное — системный подход к решение проблем при расходовании государственных средств, к привлечению внимания граждан к скрытым от их внимания проблемам и преобразованию гражданской активности в конструктивное русло.

Всё вышенаписанное и есть ответ на вопрос почему мне лично не нравится проект Роспил.Инфо (http://www.rospil.info/). Потому как это ещё один проект из серии «жируют, вредят, воруют«. Он построен на максимальном привлечении медийного внимания со всеми вытекающими результатами в виде отсутствии системности и целенаправленных усилий по объяснению причин выявляемых проблем.

About This Author

  • Егор

    Вы написали большой текст, однако из него следует, что и Вы не вполне понимаете бюджетные процессы и проблемы, с ними связанные. Вы даёте качественную оценку одному из ресурсов, к которому относитесь с повышенным вниманием, но оценка не связана с Вашим анализом. Вы видите в окружающей Вас жизни иные, более правильные с Вашей точки зрения проекты, дающие реальные результаты? Я пока их не вижу. Да, чрезмерная политическая ангажированность пока ощущается, но создание на общественных началах инструмента борьбы с многоликим облым и лаяющим (и ещё как лаяющим) бюрократическим монстром Вам представляется лёгким и весёлым делом? Угрозы в адрес Навального по вздорным (но имеющим уголовные формулировки) обвинениям Вам кажутся смешными и невинными забавами милых чиновников в погонах? Суть политики и заключается в том, чтобы предлагать людям новые механизмы решения их проблем, и объяснять, почему не работают старые. И это идёт не через глубокое понимание всеми и каждым, а через эмоциональное и моральное восприятие честности и справедливости действий чиновников, политиков и экспертов в глазах масс. Поэтому Навальный — правильный политик. А уж сможет общество, в том числе и специализированное, заточенное на открытые данные, двигаться в правильном направлении — это вопрос и к Вам. Что Вы сами конкретно предлагаете, почему Ваша критика идёт вместо Ваших предложений?
    Наиболее слабая сторона Вашего анализа — некорректное и неполное описание объективных проблем бюджетного процесса и отсутствие анализа субъективных проблем. Именно в этом комплексе и находятся открытые и скрытые темы для граждан, но у Вас эти разделы не коррелируют. В каждой проблеме бюджетного процесса заключаются как открытые, так и скрытые для масс стороны, это азы диалектики. И схема тогда не будет выглядеть набором случайно выхваченных кусков, а иерархической системой самих проблем, вариантов их восприятия и решения как массами и экспертами, так и исполнителями бюджета. В этой схеме связка «коррумпированный чиновник-коррумпированный бизнес», на которую нацелена текущая деятельность Навального с его коллегами уже не будет выглядеть популистской и заангажированной. Ведь не министры пишут ТЗ и условия конкурсов, и даже не среднее звено госуправления. Само понимание, что в любой момент филькина грамота заказа может быть подвергнута внешнему анализу, многого стоит.
    Скоро мы увидим более изощрённые способы. Один из них могу привести в качестве примера, он уже испытан и пошёл «в серию». В рамках модного партнёрства государства и бизнеса конкурсная документация составляется таким образом, что оплата поставок или работ относится на несколько лет (даже без указания окончательных сроков). А после поведения конкурса в пользу «правильных исполнителей» в бюджете «отыскиваются» необходимые средства для оплаты немедленно и даже авансирования. И, заметьте, бороться с такими способами гораздо сложнее, поскольку они построены не на объективных, а на субъективных проблемах бюджетного процесса. И техническая система с этим бороться не в состоянии, заметьте.
    Хотелось бы, чтобы Вы, как один из наиболее адекватных и системно мыслящих экспертов, меньше отвлекались на описание межличностных проблем. Хочется, чтобы понимание проблем открытых данных в целом и контроля над государственными расходами (и доходами тоже!) со стороны общества в частности, двигалось в сторону их решения.

Яндекс.Метрика