Тезисно о госзакупках

Сейчас, когда основные страсти вокруг темы “ФКС vs 94-ФЗ” поутихли, самое время поговорить о том что остаётся за кадром основного сюжета. А там остаётся ох как немало, и вот об этом в формате – тезис + раскрытие тезиса я и напишу в этой заметке.

Скажу сразу — всё это моё личное мнение и ничего более. У меня «очень специфическое» восприятие и знание этой темы поэтому я и напишу все настолько нейтрально насколько смогу и постараюсь продолжить тезисы при случае

1. Неформально конкурентные переговоры уже давно существуют и используются.

Да, конкурентные переговоры, те, что активно обсуждается и осуждается в ФКС, по факту, давно используется, правда вне рамок 94-ФЗ. И вот как это происходит. 94-ФЗ и его подзаконные документы регулируют только процесс размещения заказа и ничего более. Это не мешало и не мешает госзаказчикам обсуждать закупку ДО её размещения с потенциальными исполнителями. Больше того скажу, в случаях серьёзных заказов (для каждого заказчика критерий “серьёзности” свой) и в случае если заказчик действительно ориентирован на результат – это делается повсеместно.

В этом случае, обычно, к заказчику приезжают поставщики, проводят демонстрацию товаров или опыта в услугах и работах. И начинается этот процесс, при опять же, грамотных заказчиках, как только появляется уверенность в том что средства на данную закупку будут зарезервированы в бюджете.

И уже после этих переговоров госзаказчик размещает заказ на основе описаний продуктов одного или нескольких поставщиков. Поставщики же, как правило, ещё на этапах обсуждения понимают подходит их товар/услуга или нет. Разумеется, так происходит не всегда, но, в случаях сложных закупок, например, информационных систем так делают.

А сам заказ уже после этих переговоров размещают в рамках 94-ФЗ, часто этот заказ заточен под определённые технологии и исполнителей.

2. Антиконституционность 94-ФЗ и ФКС. А изложение мирового опыта неполно.

Что в 94-ФЗ, что в федеральной контрактной системе заложено несколько положений если не по сути, то по духу противоречащие Конституции.

Это такие их особенности как:

  • Единые процедуры размещения государственного заказа для всех уровней власти и возможность их регулирования только в рамках федерального законодательства;
  • Контроль государственного заказа, в том числе отмена закупок, со стороны федеральной исполнительной власти в лице ФАС России. При этом контроль охватывает другие ветви федеральной власти – законодательную и судебную, а также органы власти регионов и местного самоуправления.
  • Существование общероссийского сайта государственных закупок как федеральной системы от которой зависит хозяйственная деятельность региональных и местных властей.

Все они изначально заложены в 94-ФЗ и никак не ограничиваются в федеральной контрактной системе.

При этом, что в предложениях ФАС России, что в концепции ФКС, мировой опыт очень сильно искажён. Фактически, вместо того чтобы отразить его объективно, разработчики документов, либо не понимают, либо игнорируют тот факт что контроль и управление государственным и муниципальным заказом – это область где существует не только экономическая, но и политическая целесообразность.

Впрочем этот вопрос куда сложнее чем просто констатация факт несоответствия 94-ФЗ Конституции, поскольку фактическая ситуация с муниципальными образованиями весьма далека от декларируемой и это куда более общий вопрос устройства власти в нашей стране.

3. Ключевые игроки – Минэкономразвития, ФАС России и Минфин

В теме госзакупок есть всего три ключевых игрока – три акулы. Это Минэкономразвития и Минфин как две крупные акулы и ФАС России как акула поменьше.

Особенности их взаимодействия в том что активная и публичная позиция здесь есть только у ФАС России, поскольку сам факт наличия у этой службы полномочий по регулированию госзаказа обусловлен лишь их непрерывной активностью по 94-ФЗ.

Если бы Минэкономразвития и Минфин хотели бы договорится и жили бы в гармонии, то контроль госзаказа Минфин бы давно перетянул на себя в Федеральное Казначейство или ФНС России, благо обе службы вполне с этим бы справились.

Однако они не договариваются и до тех пор пока между ними существует конфликт – ФАСу России удается контролировать государственный заказ.

Остальные госструктуры которые имеют к госзакупкам непосредственное отношение – это Счетная Палата, Генпрокуратура, Высший Арбитражный суд. Все они не имеют здесь какого-либо серьёзного веса и предпочитают, либо быть на стороне одного из игроков, либо соблюдать нейтралитет.

Однако шансов на их усиление очень немного.

4. Главная проблема федеральной контрактной системы – это её сложность.

Читая материалы ФКС и наблюдая за тем как о ней рассказывают разработчики из НИУ ВШЭ, я не могу не прийти к выводу, что главная беда ФКС в сложности. Её сложно объяснить, в том числе специалистам. Её материалы не так наглядны как публикации и материалы ФАС России и так далее.

Для сравнения рекомендую посмотреть материалы реформы государственного заказа в Новой Зеландии — http://www.med.govt.nz/templates/StandardSummary____43525.aspx

причём даже не столько по сути реформы, а по тому, как и какие материалы по ней готовились и то, как реформа проходила и идёт сейчас.

Сложность ФКС – это и то на чем явно или неявно акцентируют внимание её противники ссылаясь что не понимают основных принципов ФКС.

5. Федеральная контрактная система vs. Бюджетирование ориентированное на результат

На самом деле все дискуссии со сравнением федеральной контрактной системы и 94-ФЗ, они даже не надуманны, они просто некорректны, поскольку это подходы разных уровней. Куда важнее то, что остаётся вне публичной картины, а то есть отсутствие связи между бюджетной реформой,  бюджетированием ориентированным на результат и федеральной контрактной системой.

Для тех кто быть может не знает, у нас в стране прошла бюджетная реформа прочитать о которой можно здесь — http://www1.minfin.ru/ru/reforms/budget/

А также есть такое явление как “программно-целевой метод” к которому наш федеральный бюджет должен прийти с 2012 год когда средства будут тратиться по долгосрочным целевым программам поделенным на ведомственные целевые программы. ФКС тут оказывается практически посередине – между бюджетированием и результатами и тем самым в областях планирования и управления госконтрактами она заходит в области ответственности Минфина.

Но Министерство Финансов и его структуры сейчас, формально, вне рамок подготовки предложений к ФКС и изменениям в 94-ФЗ.

6. Госзаказ – это один из инструментов управления экономикой

Собственно этот тезис мог бы стать ключевым в продвижении ФКС, но, к сожалению, в Минэкономразвития не могут его простым образом объяснить и сформулировать.

Фактически, если мы вернемся к основным темам полемики вокруг 94-ФЗ, то вспомним понятия которые там фигурируют:

  • Конкурентность
  • Экономия
  • Поддержка инновационной продукции
  • Энергоэффективность
  • Обеспечения качества товаров, работ и услуг

и так далее.

Все эти понятия – это цели которые через госзаказ как инструмент решаются. При этом никто не говорит что эти цели могут быть единственными. Однако текущая структура управления и контроля за государственными закупками ориентирована лишь на первые две – экономию и конкуренцию. И чрезвычайно негибка, все изменения имеют статусы закона и проходят через Госдуму, к изменению экономической политики. К примеру, государство решит что Open Source – это наиболее правильная идеология развития ИТ в России, однако нет инструмента который мог бы принудить государственных заказчиков тратить ИТ средства на приложения с открытым исходным кодом. В рамках одного ведомства, одного ГРБС – да, но не в рамках всей государственной машины.

То же самое относительно других существующих проблем и актуальных тем. Сейчас отсутствуют инструменты проведения государственной политики и собственно продвижение ФКС со стороны Минэкономразвития – это попытка такой инструмент создать и сохранить его под контролем именно этого министерства.

7. Сильные стороны ФАС России – публичность и последовательность

В отличии от других заинтересованных сторон вокруг госзакупок у ФАС России есть одна сильная особенность – высокая публичность их деятельности. Это одно из наиболее активных и публичных ведомств в сети, оффлайне и во взаимодействии с другими органами власти.

В ввиду специфики их полномочий по контроле органов власти им удается подавать свою деятельность таким образом что наиболее заметные конфликты, в том числе в СМИ, сглаживаются, а положительная деятельность идёт в плюс.

Примером могу привести мою собственную критику того как в ФАС России ведут реестр недобросовестных поставщиков и то какая реакция была на эту критику. Реакция была более чем вменяемая и по сравнению с другими ведомствами, например, Минздравсоцразвития – это небо и земля.

Последовательность ФАС России в том что они целенаправленно лоббировали и лоббируют нормативные документы не только увеличивающие их полномочия, но и публичность деятельности – госзаказчиков, крупных госкорпораций и так далее. Равно как и, при всей моей нелюбви к электронным аукционам, надо отметить что они существуют в основном по причине высокой активности ФАС России.

8. Электронные торговые площадки не существуют

Это шутка. Почти. Конечно, они существуют как юр-лица, как веб-сайты, но как игроки на рынке – они лишь витрины перед банками и другими финансовыми структурами при которых они находятся. Изменения в 94-ФЗ которые были внесены 93-ФЗ создавшие новые условия для электронных аукционов – это изменения которые играют на 100% на руку финансовым структурам которые владеют электронными торговыми площадками и в которых поставщики теперь должны держать счета для предоставления обеспечения на электронные аукционы.

Это не хорошо, ни плохо, просто надо понимать что не площадки, а банки обладают здесь ключевыми интересами.

Отбор площадок можно называть одной из мер помощи государства банкам – Сбербанку, Банку Москвы и Банку Акбарс.

9. Разница между концепцией изменений в 94-ФЗ ФАС России и ФКС от Минэкономразвития

Как бы странно это не казалось – это так. С обоими этими документами все достаточно просто – в них тщательно прописаны те области в которых данный игрок хочет усилить свое влияние и максимально неподробно описаны те области в которых есть предмет для административного торга.

В частности, в концепции изменений от ФАС также упоминается, что отраслевое регулирование может быть по отдельным правилам, но не припомню, чтобы там было расписано подробнее. Причина проста – есть лобби со стороны нескольких отраслей по упрощению процедур размещения заказов и эта позиция в концепции – это точка сведения интересов профильных ГРБС и изменений в 94-ФЗ.

Аналогично в ФКС расписаны изменения в процедурной части, планировании и госконтрактации однако, к примеру, там совершенно не расписаны роли ведомств которые участвуют в этом процессе что и “напрягает” ФАС России и Минфин России предполагающий что развитие концепции приведет к перетягиванию этой темы на Минэкономразвития.

10. Кузьминов попал под раздачу

Просто как факт, вся дискуссия “Навальный vs. Кузьминов” была бы осмысленнее если бы разработчиков ФКС был Кузьминов. Но, дело в том что ФКС разрабатывал не он, а писали этот документ творческий коллектив от которого выступала только Ирина Кузнецова из Института Госзакупок. Кузьминов “попал под раздачу” являясь мужем министра Набиуллиной, но это как раз случай “манипулирования” со стороны Алексея Навального, который свою критику сконцентрировал не на авторах документа и его сути, а на личных отношениях руководителя НИУ ВШЭ.

Это всё, кстати, не означает что в НИУ ВШЭ “белое и пушистое” руководство. Я вполне себе допускаю что там немало непростых людей с “эквалайзерами интересов в голове”.

—————

About This Author

Яндекс.Метрика