Много и нудно о госзакупках в тезисах

Я вот уже с неделю думаю о том как бы оформить словами всё, что я думаю про госзакупки и происходящую полемику вокруг 94-ФЗ. Как я ранее упоминал, я не хочу захламлять свой блог этой темой без меры, так что я продолжу ранее начатую практику писать коротко и тезисами с разбивкой по темам.

— Краткосрочная vs. Долгосрочная экономия

— Информация, аналитика и данные

— Обучение и квалификация

— Аукционы и электронные аукционы

— Электронные торговые площадки

— Строительство

— Конституционность

— Законодательное регулирование

— Гражданский контроль

— Информационная открытость

 

1. Краткосрочная vs. Долгосрочная экономия

1.1. Полемика вокруг  того на что должен быть нацелен госзаказ — на «эффективность» или «экономию» практически полностью завязана на долгосрочное государственное планирование. На государственную политику в очень многих областях.

1.2. Например, вопрос экономии. Экономия может быть краткосрочной или долгосрочной. Бытовой пример краткосрочной экономии — это покупка односезонной пары обуви за малые деньги. Понятно что в следующий сезон придётся покупать другую пару, но вот на текущий момент — это возможность экономии средств.

1.3. Бытовой пример долгосрочной экономии — это осмысленная покупка автомобиля с учётом на только его текущей цены, но оценки стоимости его ремонта и потребления топлива на несколько лет вперёд.

1.4. Разумеется, с точки зрения хотя бы среднесрочных планов важна не краткосрочная, а долгосрочная экономия. С пониманием того не только какие траты будут осуществлены сейчас, но и то какие траты будут в переспективе.

1.5. Текущая экономия при госзаказе в России — это краткосрочная экономия с периодом планирования на один год максимум. Инструменты госзаказа — процедуры используемые госзаказчиками в виде аукционов, непрерывное давление со стороны регулирующих и контролирующих органов приводит к тому что даже эта экономия оказывается нарисованной.

1.6. Главная проблема здесь в установлении начальной максимальной цены [НМЦ] размещения заказа. Поскольку сейчас у государственных структур отсутствуют инструменты мониторинга цен, да и никогда они не создавались [см. раздел 3 «Информация, аналитика и данные»], то и всё ещё отсутствует объективная возможность сравнивать цены на товары, работы и услуги автоматически. Начальная максимальная цена устанавливается волюнтаристски, в пределах лимитов бюджетных средств выделенных государственному заказчику. Завышение НМЦ заказчиком в случае если он заранее знает кто из поставщиков выставит какую цену — это распространённое явление. Это возможность показать «высокую экономию» даже в случае если конечные цены будут выше рыночных.

2. Качество

2.1. В отличии от экономии качество поставляемых товаров, работ или услуг гораздо сложнее измерить. Во многих случаях это требует специального экспертного знания не всегда присутствующего у сотрудников государственного заказчика.

2.2. Покупка медицинских препаратов с многочисленными побочными эффектами, проведение ремонтов школ по минимальной цене, ремонт дорог который держится не более 1 года — всё это примеры закупок с минимальным качеством.

2.3. Качество — это сложноизмеримая категория. Её непросто приводить к понятным цифрам и ей необходимо учить. Поэтому вопрос качества — это, в первую очередь, вопрос обучения, вопрос рекомендаций, методик, непрерывного повышения квалификации тех кто отвечает за размещение заказов и определяет требования к тому что должно быть закуплено.

3. Информация, аналитика и данные

3.1. Почему когда речь заходит о госзакупках все без исключения говорят о закупках только за последние 5 лет, а то есть с момента вступления в силу 94-ФЗ? Неужели ранее закупки не проводились, деньги не тратились, контроль отсутствовал и были лишь анархия и хаос?

3.2. Где публикации в журнале «Конкурсные торги»? Где информация по договорам/контрактам/транзакциям  до 2005 года? Предпринимало ли хоть одно ведомство усилия по систематизации и анализу этих данных?

3.3. При российском маштабе госзакупок, числа учреждений, непрерывных прошедших изменениях в законодательство и попытках эти изменения внести очень плохо обстоит дело с аналитикой по государственным расходам. Фактически, задача по отраслевому анализу и мониторингу закупок по отраслям, годам и отдельным ведомствам никогда не ставилась руководством страны.

3.4. Также не ставилось никогда задачи по мониторингу и анализу госрасходов, конкуренции, конкурентных и неконкурентных секторах экономики и многом другом. При том что, в отличии от других источников информации как раз государственные закупки наиболее просто было бы регулировать законодательно для сбора информации и для последующего анализа.

4. Обучение и квалификация

4.1. Уровень оплаты и мотивации государственных служащих, включая ответственных за размещение заказов весьма невелик. При том что эти люди ведут контракты на десятки миллионов рублей уровень их зарплаты может не превышать пары десятков тысяч рублей, а карьерные возможности весьма ограничены. Это общая проблема квалификации государственных служащих и оттока наиболее квалифицированных в коммерческие структуры работающие на госзаказах.

4.2. Дефицит знаний у добросовестных госзаказчиков зачастую заменяется, либо привлечением друзей/знакомых/экспертов способных сформулировать требования к заказу, либо копированием требований из закупок других структур один в один. Эксперты, зачастую, являются работниками компаний потенциальных участников закупок и предложенные ими рекомендации заточены под их компании.

4.3. С другой стороны нехватка знаний часто используется и недобросовестными госзаказчиками для оправдания некорректных или неоправданным требованиям в конкурсной или аукционной документации.

4.4. Другая сторона дефицита квалификации — это ведение контракта и приёмка результатов работ. Подавляющее число чиновников не учат управлению проектов, использованию различных инструментов планирования проектов, контролю качества и тому подобному.

5. Аукционы и электронные аукционы

5.1. Сами по себе электронные аукционы являются не более чем инструментами. Это лишь одна из процедур размещения государственного заказа и только. Существующая полемика вокруг их «антикоррупционности», построена, во многом на надуманных аргументах и всё том же игнорировании квалификации людей занимающихся размещением государственного заказа.

5.2. Надуманность аргументов заключается в том, что предполагается, что простым критерием цены можно измерить определить что именно и как именно должно быть поставлено. В то время как ценой можно измерять лишь сравнительно простые и измеримые товары.

5.3. На аукционе можно покупать овощи, ящики, спички и многое другое. Но при покупке чего-бы то ни было сложного, в подавляющем числе случаев, государственный заказчик куда хуже поставщиков знает рынок и те условия на которых заказанные товары могут быть поставлены или работы осуществлены.

5.4. Электронные аукционы, ещё совсем недавно объявляемые чуть ли не панацеей от всех болезней госзаказа — это не более чем форма аукциона посредством электронных инструментов.

5.5. Текущая популярность электронных аукционов является результатом целого ряда принудительных государственных мер в виде принятия 93-ФЗ (поправки в 94-ФЗ в которые и ввели существующую практику) и принятия аукционного перечня принуждающего госзаказчиков закупать ряд товаров, работ и услуг на электронных аукционах.

5.6. Главная же особенность электронных аукционов в политике ФАС России, сильном лобби электронных торговых площадок и наличии крупных госбанков за этими площадками.

6. Электронные торговые площадки

6.1. Говоря об электронных торговых площадках необходимо разделить те площадки, что существовали до принятия поправок в 93-ФЗ и те, что остались после его принятия.

6.2. Электронные торговые площадки после 93-ФЗ – это лишь “публичные офисы” банков, которым они принадлежат или с которыми они связаны. Даже скандал с их отбором Правительством был лишь ограниченно публичен и пролил немного света на то как изменилось отношение к электронным аукционом.

6.3. Главное изменение – это то, что поставщики оставляют обеспечение по заявкам на счетах этих площадок (де-факто счетам в банках с которыми площадки связаны). И возможность оборота этих средств и есть ключевая возможность для банков.

6.4. Разумеется, это не имеет никакого отношения к конкуренции. Иначе законодательно было бы четко разграничены площадки и банки и поставщики имели бы выбор в какой банк оставлять средства по обеспечению, а банки конкурировали бы между собой предлагая им наилучшие условия.

6.5. Однако сейчас ситуация ровно обратная и позиция официальных лиц ряда ведомств по защите площадок и их отбору – не выдерживает никакой критики. Равно как и то что приняв 93-ФЗ законодатели и инициировавшие поправки госструктуры «поленились» прописать раскрытие информации о средствах которые поставщики держат на счетах площадок (по факту — банков) и мы, на самом деле, не знаем материальное исчисление их интереса в лоббировании электронных аукционов.

7. Строительство

7.1. Общепринято считается что строительство – это одна из наиболее коррупционных тем в государственном заказе. Вполне возможно, что это так, хотя лично я считаю, что максимум коррупции возникает даже не там, а в тех темах, которые вообще никогда не попадают в СМИ.

7.2. У строительных же работ есть та особенность, что они связаны с созданием материальных объектов существование которых, в большинстве случаев, может проверить каждый. И существует множество способов контроля строительства, в том числе те что не раз применялись ранее.

7.3. В частности это может быть обязательная установка веб-камер и непрерывная трансляция онлайн для всех строительных объектов так чтобы все граждане имели бы возможность мониторить происходящее. Мы помним, как это происходило во время восстановления жилья после лесных пожаров. Государство умеет это делать и делать в короткие сроки. Они могут это делать не однократно, а непрерывно и обязать все строительные компании.

7.4. “Гражданский контроль”  за строительством возможен на всех этапах. Граждане должны иметь возможность фотографировать строящиеся объекты, публиковать эти фотографии, оставлять жалобы и так далее. Более того всё это они могут делать прямо сейчас и причин почему этого не происходит лишь две – пассивность граждан и страх вскрытия нарушений.

7.5. Аукционы на строительство – это форма “симуляции борьбы с коррупцией”. Помимо того что строительные работы нигде в мире не конкурируют только по цене, хотя бы по той причине что квалификация госзаказчиков, почти всегда ниже квалификации подрядчиков и далеко не всегда госзаказчики могут написать правильные требования.

7.6. Контроль за строительством может и должен быть только факту и с акцентом на качество работ и раскрытием контроля результатов. Должна быть предквалификация, должны быть веб-камеры на каждой стройке и с трансляцией онлайн и для всех, должно быть раскрытие приёмки, должна вестись видеозапись приёмки, при приёмке должны присутствовать “гражданские свидетели”, а акты приёмки должны раскрываться для публики. А вот аукционов не должно быть ни в коем случае. Пусть будут конкурсы, но с участием гражданских свидетелей в конкурсных комиссиях.

8. Конституционность

8.1. Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. (Конституция Российской Федерации. Статья 1. Пункт 1)

8.2. Государственные закупки и их правовое регулирование затрагивают сразу две части определения формы государства в России. Федеративность и республиканскую форму правления.

8.3. Не вдаваясь в детали, федеративность — означает распределение полномочий по уровням власти и, отдельно, у местного самоуправления. Республиканская форма правления обозначает наличие нескольких ветвей власти независимых друг от друга.

8.4. 94-ФЗ за всё время своего существования и ФКС в её текущей редакции противоречат Конституции, и в части федеративности, и в части республиканской формы правления.

8.5. Первое противоречие возникает в наличии федеральной службы, государственного органа федеральной исполнительной ветви власти, уполномоченной выступать в качестве контролёра государственных закупок, в том числе, ветвей власти не относящихся к исполнительной.

8.6. В результате эта исполнительная власть, посредством этой службы, имеет возможность контролировать её хозяйственную деятельность других ветвей власти — судебной, законодательной и не относящейся ни к одной из ветвей Прокуратуры Российской Федерации.

8.7. Второе противоречие возникает в отношениях уровней власти. Определяя федеральную службу как единую структуру по контролю за государственным заказом, тем самым, создается новый инструмент построения «вертикали власти». Региональные власти и местное самоуправление теперь вынуждены «договариваться» с федеральными контролёрами даже в рамках тех полномочий что определены им по Конституции.

8.8. Безусловно, обжалование госзаказов через федеральных контролёров может быть более быстрым, чем через Арбитражные суды, однако и менее регламентированным. Подобную процедуру обжалования можно воспринимать как дополнительный административный барьер и попытку федеральной власти контролировать исполнение полномочий региональных и местных властей.

8.9. Такой подход не опровергается, а сохраняется в Федеральной контрактной системе. По сути, мы имеем не федеральную контрактную систему, а общероссийскую контрактную систему с возможным разграничением полномочий, но разграничением между федеральными структурами исполнительной власти.

8.10. Тем не менее решения по разграничению полномочий учитывая российскую Конституцию есть и их несколько.

8.11. Первый вариант в может быть основан на принципах федерализма и наиболее прост. Федеральная служба по контролю за государственным заказом может имеет право на рассмотрение жалоб только касающихся расходов из федерального бюджета. В регионах учреждаются свои органы по контролю охватывающие закупки регионов и местных самооуправлений. Спорные ситуации обжалуются в арбитражных судах.

8.12. Второй вариант в том чтобы полностью исключить какое-либо обжалование минуя судебную власть. Все жалобы рассматривать через арбитражные или административные суды (после/при создании административных судов). При этом контроль за закупками судебной власти и обжалование из процедур осуществляется через представительную власть в лице Счетной Палаты Российской Федерации.

8.13. Третий вариант заключается в передаче контроля за расходами представительной власти. Все закупки за счет федерального бюджета обжалуются в Счетной Палате Российской Федерации, за счет региональных и муниципальных в контрольно-счетных палатах субъектов. При этом федеральная Счетная Палата осуществляет  выработку общих практик и рекомендаций. Спорные случаи передаются в арбитражные суды.

8.14. Возможны и другие варианты, однако, что необходимо безусловно — это четко озвученная позиция всех глав структур органов власти всех ветвей. Председателей Верховного, Арбитражного и Конституционного суда, явно озвученная позиция представителей Государственной думы, главы Счетной Палаты, главы исполнительной власти.

9. Законодательное регулирование

[недописано]

10. Гражданский контроль

[недописано]

11. Информационная открытость

[недописано]

 —-

В этих тезисах я не дописал ещё 3 раздела, но допишу их по мере наличия времени. Пока, для понимания, должно быть достаточно и написанного.

 

 

About This Author

  • http://www.aceler.ru/ Aceler

    Вот этот формат «а-ля Библия» очень удобен для чтения в интернете, поэтому не так уж и нудно получилось.

    А можно ещё 12-й пункт «международный опыт»?

    • http://ivan.begtin.name Ivan Begtin

      Про другие страны я ранее уже писал тоже тезисами, там трудно написать коротко, однако я учту и попробую написать хотя бы ключевое

      • http://www.aceler.ru/ Aceler

        Спасибо

  • Roman Barabanov

    Отличная статья.

Яндекс.Метрика